“治拖”何以引发公众兴奋 ——《关于全面治理拖欠农民工工资问

中铁十一局四公司   郑传海

近年来，为讨薪而不断变着戏法逼欠薪企业还款的恶作剧，用层出不穷来形容，一点儿也不为过。

不信您看，上房顶要跳楼的，攀爬高压线铁塔不下来的，在政府办公大楼和企业门前静坐的，打着横幅上街“喊冤”的……

可以说是“机关算尽”，然而，倒头来效果还是不尽如人意。

有人感叹，拖欠和清欠进入了一个怪圈：年年清欠年年欠，拖欠农民工工资成了“不治之症”。

随着今年元月国务院办公厅发布的《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发［2016］1号）（以下简称“治拖”）文件问世，很快引发了公众的关注。作为拖欠农民工工资大户的建筑施工行业企业和众多农民工更是格外兴奋。

兴奋点之一：精心会诊，开准治疗疑难“病症”的“药方”

欠薪现象，由来已久。

具体到讨薪难，也并非起自今日。

在讨薪难的背后，隐藏着错综复杂的问题。针对当前存在的欠薪现象，讨薪难，难就难在引发欠薪的缘由多。多数案例都是剪不断，理还乱。因此，给人留下的印象是，越清越欠，越欠越乱。

如其过去很长时间里清欠缺乏用重锤，不如说像中医诊疗那样，辩证施治，既要望颜色，又要闻气味，还要问表现，同时必须摸脉搏，找准病根之后，辩证施治开药方，标本兼治，只有除病根，才能收到理想的效果。

与以往清欠文件相比，“治拖”首先表现在精心会诊，仔细诊断，准确捏拿，把握“病根”，标本兼顾，综合施治。如关于清欠指导思想，“治拖”开宗明义地指出，按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，……坚持标本兼治、综合治理，着力规范工资支付行为、优化市场环境、强化监管责任，健全预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，切实保障农民工劳动报酬权益。虽然字不多，话不重，但是，符合实际，贴紧实际，实事求是，可听可信。

紧接着，在“目标任务”这一条，紧紧地锁定了建筑市政、交通、水利等工程建设领域和劳动密集型加工制造、餐饮服务等行业企业的拖欠大户。以这些行业企业为重点，从健全源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度保障体系入手，完善以企业为主体的自律、政府依法监管、社会协同监督和司法联动惩处的工作体系。

治疗疑难杂症等慢性病，不像伤风感冒和急性胃肠炎，开一些消炎输液的药物，打几天针、吃几天药就能很快见效。因此，“治拖”结合欠薪的特点，科学地划定了基本治愈拖欠现象的时限，“到2020年，要形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。”

兴奋点之二：制度设计，堵住推诿扯皮的“后门”

业内人士分析，一些企业拖欠农民工工资之所难以解决，是因为它的背后存在错综复杂的拖欠链条。也就说，甲方拖欠乙方的资金，乙方为了坚持把接到手的定单业务做下去，一方面不得不压缩非生产性开支，削减管理成本，拖延工资发放时间，垫付款项，以维系正常的施工生产；另一方面，不得不拖欠生产材料供应商的物资款……久而久之，就形成了拖欠工资的三角债、四角债，甚至更多、更长的债权债务链条。

俗话说，解玲还需系玲人。清欠的“板子”打在谁的身上，谁都喊冤。换言之，欠薪的责任边界不厘清，清欠过程中相互推诿，扯皮拉筋现象自然难以制止。

在规范企业工资支付行为问题上，“治拖”首先锁定的牛鼻子就是工资支付各方主体责任。

一是明确企业对招用农民工的工资支付责任。必须严格依法将工资按月足额支付给农民工本人，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人。

针对农民工务工比较多的工程建设领域管理链条长和工资发放的链条长的特点，要求“施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业，下同）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。”发生拖欠农民工工资现象，不但分包企业和工程项目部有责任，施工总承包企业也难脱干系。

“跑得了和尚，跑不了庙”这句俗话，在中央政策明确的责任边界面前，即便是拖欠农民工工资的分包企业或现场项目经理玩失踪，仍然也能找到欠薪的债主儿。

二是规范工程建设领域劳动用工。相对于总承包企业和专业分包企业，与农民工构成契约关系的都是法人公司派出机构项目部，或专业分包企业组织负责人。一般说来，绝大多数劳务队伍负责人都不愿意与劳务用工签订劳动合同，而多数农民工觉得签不签合同无所谓，只要有活儿干就行了。而这埋下的不仅仅是讨薪难的经济纠纷和隐患，更重要的是给少数不讲诚信的专业分包队伍负责人钻劳动合同法的空子以机会。

“治拖”明确提出，只要是用工单位必须“依法与招用的农民工签订劳动合同并严格履行，建立职工名册并办理劳动用工备案。”要像总承包企业要求项目部像那样，引进分包队伍和采购建材，必须先先签订合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度。同时要安排劳资统计员专门负责考勤登记册，准确记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息，逐步实现信息化实名制管理。

三是要求施工总承包企业切实加强对项目部和劳务分包企业劳动用工和工资发放情况监督管理，把现场施工人员进出场登记制度、考勤计量情况和工资支付管理台账，实时掌握施工现场用工及其工资支付情况，不允许以包代管作为监管的必察内容。

同时要求施工总承包企业和分包企业要妥善保管经农民工本人签字确认的工资支付书面记录资料信息，至少要保存两年以上，以便备查，防止缺少证据而公说公有理，婆说婆有理。

四是推行银行代发工资制度。在工程建设领域，真正拖欠农民工工资的是诸如劳务分包队伍。劳务工人的工资多半由劳务队伍负责人代领，分发领到农民工手里后，不是只发给生活费，就是零花钱，截留一半的是家常便饭，更有甚者把项目部负责办好了的工资卡收回到他们那儿代为保管，一些农民工既看不到卡，又领不到钱。

“治拖”鼓励项目部把农民工工资委托施工总承包企业直接代发是个好办法。项目部负责“为农民工申办银行个人工资账户并办理实名制工资支付银行卡，按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，交施工总承包企业或项目部直接委托银行通过设立的农民工工资（劳务费）专用账户直接将工资划入农民工个人工资账户。”是完全必要的，其前提必须是银行卡必须由农民工个人保管，只有这样，才能从根本上防止“煮熟的鸭子又飞了”的怪象的发生。

兴奋点之三：保障防范，拨云见日见真功

与百姓对少数文件的看法不同的是，“治拖”在保障农民工工资发放的制度设计上，既不搞文字游戏，让人觉得云山雾罩，也不搞海阔天空，给人以说的容易落地难的印象。它的最突出特点是贴近实际，地气味儿、人情味儿很浓。

在整个文件里，最大的看点是如何保障农民工的工资发放。字里行间，句句掷地有声，四个部分，就像四把重锤，锤锤定音。可谓拨云见日，见招、见功、见方略、见真情。

过去，在工资发放上，之所以承包企业和农民工都不断地吃亏，一是发放工资的方式存在问题，包工头或劳务公司现场管理人员直接代替农民工，直接在总包企业的项目部那儿把农民工的工资领走了，容易让包工头儿钻截留和贪污农民工工资的空子。二是一说起处罚拖欠农民工工资，不问青红皂白，社会舆论重压和处罚对象总是工程总承包企业。其实，多数缘由是因为工程建设制度设计不规范、监督管理不到位，诸多建设单位投资不到位，开工建设太随意，建设单位长时间拖欠施工企业工程款和施工单位为了确保施工正常进行，施工企业除了东借西凑筹资保施工和不得不把包括农民工工资在内的大量资金用来垫付工程款，有直接关系。

“治拖”从建立健全机制入手，可谓环环相扣，滴水不漏。

――完善企业工资支付监控机制。从构建“三网一员”开始（即企业工资支付监控网络，基层劳动保障监察网格化、网络化管理平台的工作人员和工会劳动法律监督员），对辖区内企业工资支付情况实行日常监管。对发生过拖欠工资的企业，实行重点监控并要求其定期申报。同时，根据工商、税务、银行、水电供应等单位汇集信息反映出来的企业生产经营状况相关指标变化情况，定期对重点行业企业进行综合分析研判，发现欠薪隐患及时预警并做好防范工作。

对企业，尤其是曾经经常发生拖欠农民工工资的企业发生的拖欠现象，通过多举措监控，做到早发现、早预警、早报告、早解决。既不搞过去习惯于死后验尸那一套，更不让“老赖”钻了空子还叫“委曲”。充分体现出顶层设计的严肃性、权威性、科学性、严密性和前瞻性。

――完善工资保证金制度。工程建设领域既是吸纳农民工就业的大户，也是发生欠薪的大户。在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度，可谓十分必要，十分及时。“治拖”不搞一刀切，而是本着激励诚信企业的原则，区别对待，优待诚信企业，提出了对一定时期内未发生工资拖欠现象的企业实行减免措施，对于发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例的差异化缴存办法，很受企业的欢迎。

制度还明确提出规范工资保证金动用和退还办法，探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，引入商业保险机制，保障农民工工资支付的一系列措施。这对减轻总承包企业负责，化解讨薪风险，保障农民工工资的着落都是看的见，摸的着的实实在在的制度红利。

在改进建设领域工程款支付管理和用工方式的这一部分，针对施工企业和农民工普遍担心的建设方空手套白狼和工程建成后没钱支付剩余工程款这一现实，给出了“药方”：一是加强对资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准，不得通过企业带资垫资承包的方式开工建设，严禁把带资承包写入承包合同条款。二是全面推行施工过程结算，对于工程竣工验收后，建设单位未完成竣工结算或未按合同支付工程款且未明确剩余工程款支付计划的，探索建立建设项目抵押偿付制度。对长期拖欠工程款结算或拖欠工程款的建设单位，不得批准其新的项目开工建设。

――建立健全农民工工资（劳务费）专用账户管理制度。其实，开设农民工工资专用帐户已经说了多年，在政府有关部门出台的政策中也有所体现，但是，如何开设？怎样操作，如何监管？这几个具体的问题的并没明确。制度设计不明确，自然就无法操作和执行，所以，农民工工资专用帐户在很多地方被束之高阁。

这次，“治拖”明文规定，“实行人工费用与其他工程款分账管理制度，推动农民工工资与工程材料款等相分离。施工总承包企业应分解工程价款中的人工费用，在工程项目所在地银行开设农民工工资（劳务费）专用账户，专项用于支付农民工工资。建设单位应按照工程承包合同约定的比例或施工总承包企业提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费单独拨付到施工总承包企业开设的农民工工资（劳务费）专用账户。”农民工工资专用账户不再是水中的月亮，也不再是竹篮打水。

――落实清偿欠薪责任。招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。

这一责任一经界定，清偿欠薪责任就像速效救心丸，让被拖欠工资的农民工看到了希望，明确了找谁讨薪。如果现场的有关人员不理会，被欠薪的农民工也找不用担心像过去那样为讨薪走冤枉路，入错门，找错人。